OFAC制裁下、ますます強化される仮想通貨規制

原文タイトル：《進撃の仮想通貨規制と摩擦》

著者：傅卓蕊，律動

おそらく誰もが予想しなかったことだが、数週間前にプライバシー取引アプリTornado CashがOFACによって制裁を受けたことで、これほどの規模の連鎖反応が引き起こされるとは思わなかった。DeFiアプリのフロントエンドでのアドレスの遮断、開発者の逮捕、そして世界最大の分散型エコシステムであるイーサリアムの検閲耐性への影響など、事態の深刻さは予想をはるかに超えている。

皆さんは疑問に思うかもしれない。仮想通貨はこれまでにも規制に直面してきたが、なぜ今回はネットワークの根幹にまで影響を及ぼしているのか？この制裁の違いは何なのか？

OFACとは？

1950年に設立された外国資産管理局（Office of Foreign Assets Control、略称OFAC）は、アメリカ財務省の下にある機関で、主にアメリカの利益に反する外国人や組織に対して経済的または貿易制裁を行う。権限は大きいが、名声は比較的小さく、制裁の効果は明らかで、OFACリストに載ることは制裁対象に深刻な影響をもたらすことが多い。

OFACの設立は、1977年に議会が通過させた法案「国際緊急経済権限法（IEEPA）」に由来する。この法案は、アメリカ合衆国憲法を遵守する必要があるため、法案に関連する権限の行使もアメリカ合衆国憲法に適合する必要がある。IEEPAは大統領（国家行政機関）に国家緊急事態を宣言する権限を与え、アメリカの管轄下にある人や組織が外国勢力によってアメリカの利益を損なう活動を行うことを阻止する。IEEPAはOFACに財産を凍結する権限を与え、その核心は「財産」である。911以降、テロ組織を財政的に打撃するために、当時のアメリカ大統領ブッシュは議会に別の法案「アメリカ愛国者法」を通過させ、実質的にIEEPAが定めた行政権を拡大し、OFACに大きな権限を与えた。この法案は、OFACが「調査中（pendency of an investigation）」の財産を凍結することを許可し、そのために説明を求めたり、確固たる証拠を提供する必要はない。

OFACが仮想通貨やブロックチェーン業界に制裁の大棒を振り下ろす前、OFACの伝統的な制裁対象は一般的にアメリカに対するイデオロギー的な挑戦を行う主権国家に関連する個人や組織であった。2021年10月、OFACは仮想通貨に関するコンプライアンスガイド（Sanctions Compliance Guide for the Virtual Currency Industry）を発表し、OFACの制裁の種類を再確認した。合計で4つのカテゴリーがある：i) 幅広い商業制裁と封鎖、現在は主にイラン、北朝鮮、キューバ、シリア、クリミア地域に対して。ii) 政府または政権に対する制裁。iii) リスト制（現在、多くの仮想通貨業界の制裁はリスト制を採用している）。iv) 業界制、特定の外国の特定の産業に対する制裁。

第一の制裁は制裁の根本であるが、OFACはさまざまな制裁を柔軟に使用して、特定の主権国家や地域のすべての対外貿易および経済活動を封鎖する。イラン、北朝鮮などの国を訪れたことがある読者は、国際的な銀行取引がそれらの国では使用できないことを実感できるかもしれない。これらの国の市民に対する送金もSWIFT取引を通じて行うことができない。1979年以降、アメリカはイランに対して全方位の制裁を行い、アメリカとイラン間の直接貿易を禁止し、イラン航空に対する航空機部品の販売を禁止し、石油貿易を禁止した。OFACは同時にイランの指導者の海外資産を直接凍結および押収し、700以上のイラン関連の実体を特別指定国民リスト（Specially Designated Nationalists List, SDNs）に掲載した。この制裁は深刻な影響を及ぼし、イラン経済を世界経済から孤立させた。アメリカは孟晩舟を一時的に引き渡した理由の一つは、華為がイランの制裁を回避するのを助けたかどうかを調査するためである。現在、OFACは最大の仮想通貨取引所Krakenを調査しており、この調査は2019年から始まった。その理由もKrakenがイランに対する制裁を回避した疑いがあるためである。さらに、OFACは制裁を回避しようとした多くの人や実体に対しても制裁を行っている。2020年3月、OFACは2人の中国人に対して制裁を発表し、その理由は彼らが仮想通貨を通じて北朝鮮のLazarus Groupが制裁を回避するのを助けたマネーロンダリングを行ったためである。ほとんどの制裁は第一の制裁に関連しており、その理由は特定の業界の特定の行為が制裁対象国に関連しているためである。意図的であろうとなかろうと、アメリカ本土にいるかいないか、証拠があるかないかにかかわらず。

OFACの仮想通貨に対する制裁のプロセスと事例として、OFACはコンプライアンスの5つの要素（sanctions compliance program, SCP）を発表した。これらは、i) 経営陣の義務、ii) リスク評価、iii) 内部統制、iv) テストと監査、v) トレーニングである。全体的に見て、OFACの期待値は比較的高く、企業がコンプライアンスを求めるには、上から下までコンプライアンスとリスク意識を持ち、内部にOFACコンプライアンスに特化した担当者や部門を配置し、OFACのレッドラインに触れないように慎重に行動する必要がある。SDNリストに載った場合でも行動を変えることができ、積極的にコンプライアンスを展開し、OFACにリストからの削除を申請することができる。OFACは明確に、制裁の目的は特定の個人や組織を永続的に罰することではなく、行動を変えさせ、コンプライアンスを促進することであると述べている。そのため、OFACは毎年、ウェブサイトから行動を変えた多くの個人や組織を削除している。

近年、分散型仮想通貨と取引プラットフォームの台頭に伴い、OFACの制裁もこの業界に頻繁に及んでいる。仮想通貨の理論的本質は分散型であるが、重要な取引プラットフォームはアメリカのコンプライアンス企業であり、創業者はアメリカの利益に関連している可能性がある。取引プラットフォームがアメリカと関係なくても、「イラン」「北朝鮮」などに関連する取引が行われ、OFACの定めた制裁に反する場合、高い確率でOFACの制裁を受ける可能性がある。

2021年9月、OFACは実際にロシアで運営されている仮想通貨取引プラットフォームに制裁を発表し、SDNにリストされた。その理由は、ネットワーク攻撃のマネーロンダリングを行っており、少なくとも8種類のランサムウェアの違法な収益を助けているとされる。2022年4月、OFACはマイニング企業Bitriverに制裁を課し、その理由はロシア政府が制裁を回避するのを助けたためである。2022年5月、OFACは仮想通貨ミキサーBlender.ioに制裁を発表し、その理由はこのプラットフォームが北朝鮮政府のマネーロンダリングを助け、前述の北朝鮮のLazarusに2050万ドル以上を洗浄したためである。OFACはBlenderのすべてのアメリカ資産を凍結し、アメリカの個人や実体がBlenderと取引することを禁止した。

さらに、OFACは新たに制裁対象となる個人を頻繁に更新しており、イラン人、ロシア人、中国人などが含まれている。彼らは仮想通貨を利用して制裁対象国のマネーロンダリングを行っており、もちろん分散型取引プラットフォームを利用して犯罪資金を移動させる者もいる。

OFACがTornado Cashに制裁を課す前、OFACがリストしたウォレットや個人などは一定の「合法性」を持ち、OFACの制裁の論理に合致しており、中央集権的な個人やグループに対して行われたもので、ほとんどがイラン、北朝鮮、ロシアなどの特定の制裁対象国に関連していた。仮想通貨業界内でも不満はあったが、論理的な矛盾は見つからなかった。

OFACのTornado Cashに対する制裁の合法性と違法性

2022年8月、OFACは仮想通貨ミキシングプラットフォームTornado CashをSDNリストに追加し、関連する44のイーサリアムおよびUSDCウォレットアドレスに制裁を発表した。その理由は、このミキサーがマネーロンダリングに関与しており、70億ドル以上の仮想通貨に関わっているためであり、この制裁は仮想通貨界に波紋を呼んだ。

この制裁は、今年初めにBlender.ioに対して行われた制裁とは異なり、Tornado Cashに対する制裁は「実体」に対する制裁とは言えない。Blenderに対する制裁では、OFACはBlenderに関連するいくつかのウェブサイトや数十のビットコインウォレットアドレスを詳細に列挙し、Blenderは中央集権的な実体であった。しかし、Tornado Cashは中央集権的なミキサーではないため、OFACが「実体」に対する制裁を行う権限の根拠が疑問視され、Tornado Cashのような分散型スマートコントラクトに対する制裁は非常に困難である。制裁後、アメリカ市民はTornado Cashを使用できなくなる。

OFACの制裁は一般的に非透明であり、ウェブサイトに掲載されている「Tornado Cash」に対する制裁が具体的に誰に対するものであるかは不明である。自然人が制御する「Tornado Cash」と呼ばれる実体なのか、ウェブサイトを所有し運営している実体なのか、資金調達の段階の実体なのかは明らかではない。Tornado Cashの分散型の本質により、OFACが制裁した仮想通貨ウォレットが背後に実体、法人、自然人が存在することを示すことはできない。イーサリアムのスマートコントラクトにインストールされたウォレットは、誰にも制御されず、コードに基づいて自動的にミキシングを行うことができる。Tornado Cashを展開した自然人または法人チームが現在もそのプログラムを制御しているという証拠はない。Tornado Cashの論理では、ミキシングのユーザーは世界中から来るが、これらの顧客を識別するための中央の審査チームやメカニズムは存在しない。しかし、これは必ずしも誰かが故意にそうしているわけではなく、システムとアルゴリズムが自動的に分散型のマッチングと処理を行っているためである。このような状況下で、弁護士はOFACが自動プロトコルをSDNにリストすることができるのか、その状況が違憲であるかどうかを疑問視している。

もし制裁を受けたTornado Cashが実体であるなら、その実体はOFACの制裁が不当であると考えた場合、法的手段を通じて弁護し、連邦裁判所に訴訟を提起することができる。訴訟は実体のみが提起できるため、SDNリストからの削除を請願することも実体のみが可能である。したがって、中央の実体が存在しない制裁は不公平ではないか？同時に、制裁対象のウォレットは自動アルゴリズムによる取引行為を変更することはできないため、制裁はOFACの初期の目的、すなわち特定の組織や個人に行動を変えさせることに反しているのではないか。

仮想通貨のシンクタンクCoin Centerは、OFACがTornado Cashに対する制裁を行った行為はその組織の権限を超えていると考えている。制裁は「実体」に対して行われておらず、行動を効果的に変えることもできない。最終的に、これはIEEPAが規定する「財産」の封鎖の範囲には含まれず、アメリカ合衆国憲法が要求する手続き的正当手続きを提供していないため、OFACの行為はIEEPAが与えた行政権を超えている。

KrakenのCEOであるJesse Powellは、OFACがTornado Cashに対する制裁を行った行為は「違憲」である可能性があると考えている。オランダ政府がTornado Cashの創設者Alex Pertsevを拘束した後、8月20日に50人以上の人々がアムステルダムで抗議行動を行い、Alek Pertsevの解放を求めた。現在、OFACのこの制裁に疑問を持つ弁護士たちは、力を結集し、OFACと連絡を取り、法的な観点から抗議や訴訟を推進しようとしている。

規制の未来とイーサリアムのフォーク

現在、フォークの影響を受けているイーサリアムはOFACと対峙する可能性がある。もしOFACがPoS（Proof of Stake）に移行したイーサリアムを監視または制裁しようとした場合、それは可能なのか？OFACはイーサリアムにサービスを提供するインフラ「実体」を制裁することができるが、分散型プロトコルを制裁しようとすると同様の問題に直面する。これに対して、イーサリアムの創設者Vitalik Buterinは2022年8月16日にTwitterを通じて、検閲制度はイーサリアムプロトコルへの攻撃であり、そのような状況が発生した場合、彼はコミュニティの合意に基づいて自分の持分を焼却すると述べた。

一部の政府は、中央集権的な方法で分散型ツールを規制する論理的問題と困難さに気づき始めている。欧州連合の副委員長Eva Kailiは、8月にCoinDeskとのインタビューで「設計上、DeFiは私たちが慣れ親しんだ方法では『実体』の特性が欠けている。そのため、このような分散型の環境では、何が不正行為の際に責任を負う『実体』を構成するのかを再考する必要がある」と述べた。

2022年6月、USTの崩壊の影響を受けて、欧州連合は仮想通貨業界に対する立法を加速し、仮想通貨法案MiCAを発表した。この法案は、欧州内で運営されるステーブルコイン業者に合理的なホワイトペーパーを提供し、論理的に実行可能であることを保証することを要求し、欧州内の仮想資産サービスプロバイダーが欧州連合で運営するためには認可を取得する必要があることを求めている。大規模なサービスプロバイダーは欧州証券市場監視局の監視を受け、ステーブルコイン発行者は一定の準備金を保有する必要があるなど。この法案は、欧州におけるステーブルコイン規制の分水嶺となるものであり、多くの条項は伝統的な中央集権的な金融サービスプロバイダーや銀行に類似している。欧州連合のこの法案は、可能な範囲で規制可能なノードを通じて分散型の内容をできるだけ規制しようとしている。

MiCAの通過とOFACの行動にもかかわらず、分散型市場の大部分の行動は現在規制の範囲外にあるが、これは規制当局がこの業界に注意を払っていないことを意味するものではない。連邦準備制度理事会の副議長Lael Brainardは、仮想通貨の発展を常に批判し、この業界が拡大する前に効果的な規制が必要であると考えている。連邦準備制度理事会の議長であるパウエルも、アメリカには仮想通貨を専門に規制するフレームワークが必要であると公の場で何度も表明している。

対照的に、一部の小規模な地域や国の法律はやや緩和されている。2022年2月28日、アラブ首長国連邦は仮想資産法を通過させ、仮想資産規制局（VARA）を設立した。この法律は、仮想通貨を発行する企業がアラブ首長国連邦のライセンスを取得し、アラブ首長国連邦内のすべての仮想資産企業がVARAの監視を受けることを要求するが、過度な条項は設けられていない。

規制当局がブロックチェーン産業や仮想通貨に対する規制を強化する中で、さまざまな理由から、地政学や法律も避けられず、この理論上は分散型であるべき業界にますます入り込んでいる。地政学的要因の強化と国際的な仮想通貨を利用したマネーロンダリング活動の増加を背景に、OFACなどの関連規制当局もその規制手段を強化し、分散型のコミュニティ内で中央集権的な政治目的を達成するために努めるだろう。