О законе FIT21: фон, содержание и влияние

Автор | TaxDAO-Ray

22 мая 2024 года Палата представителей США с результатом 279 против 136 голосов приняла Законопроект о финансовых инновациях и технологиях XXI века (the Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act, FIT21), который был инициирован республиканцами и направлен на изменение существующих норм регулирования ценных бумаг и товаров, чтобы создать регуляторную основу для цифровых активов и способствовать развитию криптоиндустрии. После официального принятия законопроект FIT21 станет важной вехой в системе регулирования цифровых активов в США. В данной статье будет рассмотрен законопроект FIT21 с точки зрения законодательного фона, содержания законопроекта, потенциального влияния и других аспектов.

1. Законодательный фон законопроекта FIT21

С момента добычи генезис-блока биткойна криптоактивы существуют и развиваются уже пятнадцать лет, и в настоящее время находятся на динамичной и все более зрелой стадии. Однако ни в США, ни в других странах еще не создана полная регуляторная основа для цифровых активов, а лишь проводятся разрозненные и частичные меры регулирования, что не создает стабильной и предсказуемой правовой среды для криптоиндустрии и приводит к распространению различных правонарушений и преступлений в криптосфере, серьезно препятствуя инновациям и прогрессу в этой области. Критики утверждают, что в рамках существующей регуляторной системы криптоиндустрия сталкивается с "регулированием на основе правоприменения", что приводит к тому, что соответствующие компании переносят свою деятельность в другие страны, что не способствует инновациям в области технологий в США и не благоприятствует общему развитию экономики страны. Поэтому США срочно необходимо создать законодательную основу, поддерживающую инновации, чтобы полностью раскрыть будущий потенциал криптоиндустрии и избежать ситуации, когда несколько крупных технологических компаний монополизируют рынок, как это произошло в эпоху Web 2.0.

В сентябре 2022 года Белый дом опубликовал "Первую комплексную основу для ответственного развития цифровых активов" (First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets) и призвал Комиссию по торговле товарными фьючерсами США (Commodity Futures Trading Commission, CFTC) и Комиссию по ценным бумагам и биржам США (Securities and Exchange Commission, SEC) разработать конкретные правила для регулирования цифровых активов. Законопроект FIT21 можно проследить до марта 2023 года, когда под руководством конгрессмена Френча Хилла была создана рабочая группа по цифровым активам, финансовым технологиям и инклюзивности, которая планировала сотрудничество с Комитетом по сельскому хозяйству Палаты представителей для разработки регуляторной основы для цифровых активов. В июле того же года Комитет по финансовым услугам Палаты представителей и Комитет по сельскому хозяйству Палаты представителей последовательно одобрили законопроект FIT21, и только в мае 2024 года Палата завершила процесс голосования по этому законопроекту. Законопроект FIT21 будет вскоре представлен на голосование в Сенате, и после его одобрения в Сенате будет передан президенту для подписания и официального опубликования.

Недавние события вокруг SAB 121 (Staff Accounting Bulletin No.121) также вселили надежду в Конгресс и криптоиндустрию на законопроект FIT21. SEC в 2022 году выпустила SAB 121, который требует от хранителей цифровых активов рассматривать цифровые активы как обязательства и отражать их по справедливой стоимости в своем балансе. На основании этого, если банки хотят хранить цифровые активы, им необходимо держать на счетах наличные средства, эквивалентные справедливой стоимости этих активов, что рассматривается как чрезмерное вмешательство SEC в банковский сектор и фактически исключает банки из криптоиндустрии. В середине мая 2024 года, до изменения позиции SEC по ETF на спотовый ETH, обе палаты Конгресса предприняли действия по принятию законопроекта о отмене SAB 121, однако вскоре президент Байден 31 мая окончательно отклонил законопроект об отмене SAB 121, что вызвало разочарование как в Конгрессе, так и в криптоиндустрии, и они начали возлагать больше надежд на законопроект FIT121, который должен быть проголосован в Сенате и подписан президентом.

2. Обзор содержания законопроекта FIT21

Законопроект FIT21 состоит из нескольких глав, каждая из которых касается различных аспектов регулирования и инновационной системы цифровых активов. В этом разделе будет кратко изложено содержание глав законопроекта FIT21 и резюмированы основные элементы созданной регуляторной основы.

2.1 Обзор содержания глав законопроекта FIT21

Первая глава законопроекта FIT21 называется "Определения; Разработка правил; Уведомление о намерении зарегистрироваться (DEFINITIONS; RULEMAKING; NOTICE OF INTENT TO REGISTER)". Эта часть определяет ключевые термины в рамках различных законов, включая Закон о ценных бумагах 1933 года, Закон о биржах 1934 года и Закон о товарной торговле. Эти определения охватывают термины "цифровые активы", "блокчейн", "децентрализованные системы" и четко определяют сферу применения данного законопроекта.

Вторая глава в основном уточняет, что цифровые активы являются частью инвестиционного контракта. Статья 202 этой главы описывает цифровые активы как заменимые цифровые представления стоимости и устанавливает, как их следует классифицировать и регулировать, а также отличает их от традиционных ценных бумаг.

Третья глава в основном регулирует поведение по предоставлению и продаже цифровых активов. В частности, статья 301 определяет случаи освобождения от торговли цифровыми активами, статья 302 устанавливает конкретные требования к предоставлению и продаже определенных цифровых активов, а статья 303 требует усиления требований к раскрытию информации о любых цифровых активах и связанных с ними блокчейн-системах.

Четвертая и пятая главы касаются регистрации посреднических учреждений цифровых активов, находящихся под юрисдикцией SEC и CFTC. К таким посредническим учреждениям относятся цифровые биржи, брокеры цифровых активов, торговцы цифровыми активами и хранители цифровых активов. Соответствующие положения касаются требований к сертификации и лицензированию, общих и специальных условий регистрации для различных субъектов, а также правил конфликта интересов и других конкретных аспектов.

Шестая глава называется "Инновации и технологические улучшения (INNOVATION AND TECHNOLOGY IMPROVEMENTS)", что является как заголовком, так и выводом, подчеркивающим оценку законопроекта его авторами и Конгрессом в отношении криптотехнологий. В связи с этим SEC создаст Центр стратегий инноваций и финансовых технологий (FinHub), а CFTC создаст LabCFTC. Согласно FIT21, основными внутренними функциями этих двух центров будет формирование подходов SEC и CFTC к проверке финансовых технологий, анализ влияния нормативных актов на финансовые технологии и т.д. Несмотря на то, что оба исследовательских центра взаимодействуют с заинтересованными сторонами и предоставляют информацию о правилах и нормативных актах для работающих с новыми технологиями, судя по формулировкам FIT21, Конгресс США, похоже, не считает, что они станут активными регуляторными песочницами, поскольку SEC и CFTC не наделены конкретными дискреционными полномочиями в области регулирования.

2.2 Обзор регуляторной основы законопроекта FIT21

В общем, FIT21 создаст федеральную регуляторную основу для цифровых активов, четко определив ответственность SEC и CFTC за регулирование цифровых активов и торговлю ими, а также обновив существующие законы о ценных бумагах и товарах, чтобы регулировать различные технологии блокчейна, включая децентрализованные протоколы. Некоторые эксперты считают, что меры защиты технологий и инноваций, предусмотренные FIT21, напоминают меры, принятые в США после Великой депрессии 1920-х годов, после чего страна пережила беспрецедентный экономический рост и эпоху инноваций.

Регуляторная основа, созданная законопроектом FIT21 для цифровых активов в США, включает в себя четыре основных аспекта. Во-первых, CFTC должна регулировать цифровые активы как товары, при условии, что их блокчейн или криптографическая книга являются функциональными и децентрализованными. Кроме того, законопроект наделяет CFTC эксклюзивными полномочиями по регулированию криптовалютных товаров и спотовых рынков. Во-вторых, в случае, если соответствующий блокчейн функционирует нормально, но не является децентрализованным, SEC должна регулировать цифровые активы как ценные бумаги. Законопроект FIT21 устанавливает некоторые исключения для регулирования SEC в отношении цифровых активов, касающиеся годового объема продаж, квалифицированных инвесторов и других вопросов, а также устанавливает требования к торговле на первичном и вторичном рынках. В-третьих, CFTC и SEC должны совместно издавать правила для разработки соответствующих положений и избегать дублирования регуляторных норм для бирж. В-четвертых, законопроект исключает одобренные стабильные монеты из-под регулирования CFTC и SEC, за исключением конкретных сделок, касающихся антифродовых учреждений и зарегистрированных субъектов.

3. Толкование статей 101 и 103 законопроекта FIT21

Четкое определение объектов является предпосылкой для принятия мер, статьи 101 и 103 законопроекта FIT21 дают детальное определение ограниченных цифровых активов (ценных бумаг), цифровых товаров и лицензированных платежных стабильных монет, а также конкретные критерии для их оценки. Благодаря этому SEC и CFTC могут четко определить свои полномочия и соответственно регулировать ограниченные цифровые активы и цифровые товары, в то время как лицензированные платежные стабильные монеты не попадают под юрисдикцию обеих организаций. Это создает предпосылки для последующих регуляторных и направляющих мер, а криптоиндустрия получит более упорядоченную регуляторную основу и более стабильное пространство для развития. В общем, законопроект FIT21 делит цифровые активы на три категории: ограниченные цифровые активы (restricted digital asset), цифровые товары (digital commodity) и лицензированные платежные стабильные монеты (permitted payment stablecoin). Связь между ними такова: цифровые активы обычно являются ограниченными цифровыми активами, если они не сертифицированы как цифровые товары или не соответствуют определению лицензированных платежных стабильных монет.

3.1 Цифровые активы

Статья 101, пункт 26, сначала определяет цифровые активы (digital asset) и перечисляет исключения. В этой статье цифровые активы определяются как "любой заменимый цифровой представление стоимости, которое может полностью принадлежать и передаваться физическим лицом без необходимости полагаться на посредников и записываться в криптографически защищенной публичной распределенной книге". Однако цифровые активы не включают в себя любые векселя, акции, доли, ценные бумаги, фьючерсы, свопы, облигации, долговые расписки, долговые свидетельства… любые пут-опционы, колл-опционы, свопы и аналогичные активы.

Следует особо отметить, что статья 101 также подчеркивает два момента: во-первых, "ничто в этом разделе не должно интерпретироваться как предположение о том, что цифровые активы представляют собой любые типы ценных бумаг, которые не были исключены из определения цифровых активов", что указывает на то, что FIT21 придерживается строгого определения цифровых активов, четко отличая их от других типов ценных бумаг. Во-вторых, "цифровые активы, предлагаемые или продаваемые в соответствии с инвестиционным контрактом, не становятся и не будут считаться ценными бумагами только потому, что они предлагаются или передаются в соответствии с этим инвестиционным контрактом", чтобы понять это, необходимо знать тест Хауи (Howey Test). Концепция ценной бумаги в праве США изначально развивалась от термина "инвестиционный контракт" в тесте Хауи, и одно из четырех условий теста заключается в том, что доходы поступают только от усилий других (Efforts of Others). В рамках этого условия усилия проекта и связанных с ним сторон являются ключевыми для получения дохода инвесторами, в то время как сами инвесторы должны лишь внести определенные расходы и затраты, не участвуя фактически в операциях и управлении проектом. Однако выпуск и управление цифровыми активами часто зависят от смарт-контрактов и других автоматических программ, и в этом случае не существует традиционного понимания усилий со стороны проекта и связанных с ним сторон. Соответствующие положения законопроекта FIT21 исключают цифровые активы из категории ценных бумаг, в основном для содействия технологическим инновациям, при этом учитывая защиту инвесторов.

3.2 Ограниченные цифровые активы

Пункт 34 определяет "ограниченные цифровые активы" и предлагает три критерия для их определения: (1) степень децентрализации и функциональности базовой блокчейн-системы; (2) способ, которым пользователи в конечном итоге получают цифровые активы; и (3) идентичность стороны, обладающей цифровыми активами. Четкое понимание этих критериев поможет различить ограниченные цифровые активы и другие цифровые активы. Следует заранее уточнить, что "ограниченные цифровые активы" здесь фактически означают, что эти цифровые активы имеют свойства, аналогичные "ценным бумагам", хотя законодатели не использовали термин "security"; например, статья 405 четко указывает, что ценные бумаги включают ограниченные цифровые активы.

Согласно пункту 25, оценка степени децентрализации и функциональности включает в себя следующие аспекты: (1) в отношении контроля и влияния за последние 12 месяцев ни одно физическое или юридическое лицо не имело прямой или косвенной односторонней власти контролировать или существенно изменять функциональность или работу блокчейн-системы. (2) В распределении прав собственности и управления цифровыми активами за последние 12 месяцев ни один эмитент цифровых активов или связанные с ним лица не обладали в совокупности более чем 20% от общего объема выпущенных цифровых активов, или ни один эмитент цифровых активов или связанные с ним лица не контролировали более 20% голосующих прав в системе децентрализованного управления. (3) В отношении изменения кода за последние 3 месяца ни один эмитент цифровых активов или связанные с ним лица не изменяли существенно или односторонне исходный код блокчейн-системы, что могло бы существенно изменить функциональность или работу блокчейн-системы, за исключением случаев, когда эти изменения были направлены на устранение уязвимостей и несоответствий, регулярное обслуживание, предотвращение рисков кибербезопасности или улучшение технологии блокчейна. (4) В отношении маркетинга за последние 3 месяца ни один эмитент цифровых активов и связанные с ним лица не рекламировали цифровые активы как инвестиции. (5) Все единицы цифровых активов, выпущенные через программные функции блокчейн-системы, должны быть распределены конечным пользователям (end users distribution). Следует отметить, что согласно пункту 30, так называемое распределение конечным пользователям означает широкое, справедливое и не произвольное распределение, не связанное с обменом активов, типичными примерами чего являются майнинг и стейкинг цифровых активов.

Среди указанных стандартов важными являются "12 месяцев" и "20%": 12 месяцев служат вертикальным критерием оценки степени децентрализации, а 20% — горизонтальным. Независимо от того, 12 месяцев или 15 месяцев, 20% или 30%, конкретные значения сами по себе не являются наиболее важными; важнее то, что они предоставляют четкие и количественно измеримые критерии, что делает оценку степени децентрализации более объективной.

Что касается способа получения пользователями цифровых активов, данное положение требует, чтобы ограниченные цифровые активы были выданы пользователям не через конечное распределение, или были получены пользователями на не цифровых товарных биржах.

Что касается последнего критерия, ограниченные цифровые активы должны быть полностью удерживаемыми эмитентом и связанными с ним лицами в период, когда блокчейн-система не обладает функциональностью или не стала децентрализованной. Кроме того, лицензированные платежные стабильные монеты освобождаются от категории ограниченных цифровых активов.

3.3 Лицензированные платежные стабильные монеты

Пункт 32 статьи 101 определяет лицензированные платежные стабильные монеты. В этом пункте говорится, что лицензированные платежные стабильные монеты — это те, которые используются или предназначены для использования в качестве средств платежа или расчетов, и их эмитенты обязаны конвертировать, выкупать или обратно выкупать для получения фиксированной денежной стоимости, или предполагается, что они будут поддерживать или разумно ожидать поддержания стабильной стоимости относительно фиксированной денежной стоимости, при этом их эмитенты подлежат регулированию уполномоченными федеральными или государственными органами, и эти стабильные монеты не являются национальной валютой или ценными бумагами. Упомянутая денежная стоимость относится к национальной валюте, депозитам или эквивалентным векселям, номинированным в национальной валюте. Из этого определения видно, что законопроект FIT21 подчеркивает значение лицензирования для платежных стабильных монет, а также указывает, что только стабильные монеты, обеспеченные фиатной валютой или векселями, имеют шанс на получение лицензии, в то время как алгоритмические стабильные монеты исключаются из области лицензирования.

3.4 Цифровые товары

Пункт 55 статьи 103 определяет "цифровые товары". Здесь цифровые товары также охватывают три ситуации. Во-первых, это любые единицы цифровых активов, которые находятся в собственности физических лиц, кроме эмитента цифровых активов или связанных с ним лиц, и которые были получены через окончательное распределение или на цифровых товарных биржах до того, как соответствующая блокчейн-система стала функциональной и была сертифицирована как децентрализованная. Во-вторых, это любые единицы цифровых активов, которые находятся в собственности физических лиц, кроме эмитента цифровых активов или связанных с ним лиц, после того, как соответствующая блокчейн-система стала функциональной и была сертифицирована как децентрализованная. В-третьих, это любые единицы цифровых активов, которые находятся в собственности связанных с эмитентом лиц в период, когда соответствующая блокчейн-система стала функциональной и была сертифицирована как децентрализованная. Цифровые товары также не включают лицензированные платежные стабильные монеты. Здесь также есть особое положение, согласно которому, если до принятия законопроекта FIT21 федеральный суд уже постановил, что цифровые активы не являются ценными бумагами, то при действительности этого решения такие цифровые активы должны считаться цифровыми товарами, что подчеркивает позицию законопроекта FIT21 в отношении разделения цифровых активов на ценные бумаги и товары после исключения лицензированных платежных стабильных монет.

4. Потенциальное влияние законопроекта FIT21 после его принятия

4.1 Влияние законопроекта FIT21 на налогообложение криптоактивов

Согласно уведомлению IRS 2014-21, все криптоактивы рассматриваются как имущество, а не как валюта, и поэтому подлежат общим налоговым принципам, применимым к сделкам с имуществом. Однако определение криптоактивов IRS довольно широкое, и оно считает "цифровое представление стоимости, записанное на криптографически защищенной распределенной книге или любой аналогичной технологии" криптоактивом. Законопроект FIT21 предоставляет IRS детальные основания и критерии для определения диапазона криптоактивов, а также для определения, относятся ли конкретные криптоактивы к цифровым товарам или ценным бумагам, что поможет IRS в налогообложении владельцев криптоактивов на основе различия между обычными инвестиционными доходами и приростом капитала.

В то же время следует подчеркнуть, что законопроект FIT21 на протяжении всего текста не использует термин "ценные бумаги" для обозначения ограниченных цифровых активов, которые имеют свойства, аналогичные ценным бумагам, поэтому некоторые строгие налоговые правила, ограничивающие применяемые объекты, не применяются к ограниченным цифровым активам. Например, налоговое законодательство США позволяет учитывать инвестиционные убытки для налогообложения, но строго запрещает "стирку" продаж, то есть инвесторы не могут сначала продать актив с убытком, а затем в ближайшее время купить аналогичные или похожие ценные бумаги. Здесь под ценными бумагами понимаются акции, облигации, паевые инвестиционные фонды, ETF, опционы, фьючерсы и варранты, в то время как термин "ограниченные цифровые активы" продолжает исключать криптоактивы из правил стирки продаж.

4.2 Влияние законопроекта FIT21 на регулирование криптоактивов

В отношении регулирующих органов и объектов законопроект FIT21 пытается четко определить объекты и сферу регулирования для двух основных регулирующих органов — SEC и CFTC, различая ограниченные цифровые активы и цифровые товары, а также освобождая лицензированные платежные стабильные монеты от регулирования, что обеспечивает упорядоченность регулирования цифровых активов и предотвращает негативные последствия, вызванные неясностью и конфликтами в полномочиях.

Что касается содержания регулирования, законопроект FIT21 не только требует от SEC и CFTC ответственности за регистрацию цифровых активов, но и усиливает требования к раскрытию информации о цифровых активах, а также требует от SEC и CFTC внедрения системы противодействия отмыванию денег (AML) и механизмов предотвращения мошенничества, что способствует дальнейшему обогащению содержания регулирования криптоактивов.

Что касается стиля регулирования, в целом законопроект FIT21 применяет гибкую и инклюзивную регуляторную политику, при этом уделяя внимание защите мелких инвесторов и потребителей, что создает упорядоченное и достаточное пространство для инноваций и развития криптоиндустрии в США, что привлечет больше крипто-талантов и компаний в США, что в свою очередь активизирует жизнь и динамику криптоиндустрии в стране и в конечном итоге повысит финансовую конкурентоспособность США на глобальной арене.

5. Заключение

Хотя окончательное принятие законопроекта FIT21 все еще имеет определенную степень неопределенности, однако принятие законопроекта Палатой представителей США само по себе достаточно, чтобы продемонстрировать, что законодатели стали более дружелюбно настроены к криптоактивам. Дружелюбие не означает бездействия; наоборот, США надеются создать стабильную и эффективную регуляторную среду для здорового роста рынка криптоактивов через законопроект FIT21. В будущем SEC и CFTC объединят усилия для дальнейшего изучения взаимодействия Defi и финансовых рынков, NFT и традиционных рынков, а также для повышения финансовой грамотности инвесторов в криптоактивы и укрепления инфраструктуры финансового рынка блокчейна, одновременно защищая права инвесторов и максимально используя потенциал криптоактивов и технологий блокчейна для содействия экономическому развитию.