美國SEC專員Hester Peirce演講全文：從6個角度反思當前的加密監管政策

10月8日，素有"加密媽媽"之稱的美國證券交易委員會（SEC）委員Hester Peirce在Texas區塊鏈峰會上發表演講。她從加密世界和"狂野西部"的類比談起，反思了SEC一些對美國加密市場監管的政策和當下監管的合理尺度。

Peirce認為，在這個粗獷、野蠻但生機勃勃的加密世界，充滿了財富、機會和各種冒險，這個生態本身會逐漸形成了自己的監管規則。而且顯然，政府簡單粗暴的監管是不適用於詭譎多變的加密世界的。SEC如果出於保護投資者利益的角度嚴格監管，把人們擋在"狂野西部"之外，事實上是一種"更為暴虐的暴政"。

鏈捕手將Hester Peirce的演講全文整理如下：

必須首先聲明，我在Texas區塊鏈峰會上的發言僅代表我個人觀點，而不代表證券交易委員和其他委員。

然而，Gensler主席把加密宇宙稱為"狂野的西部"的習慣性叫法引起了我的注意，他並不是唯一一個將加密領域稱為"狂野西部"的人。所謂的"狂野西部"，代表的是一個無法無天的地方，一個反應最好、道德最差的槍手和以犧牲他人為代價獲勝的社會。

韋氏詞典將"狂野西部"定義為"暴力、無法無天的邊境時期的美國西部"。政府進入這種環境來建立某種秩序，似乎是不費腦子的事。但今天，我想對"狂野西部"和加密監管的方向提出不同的看法。

過去，美國西部召喚著那些不滿於古板陳腐的東部社會的人們，他們希望投身於一個更有希望的地方去建設新的未來。西部邊疆容納的是愛冒險的人、邊緣人、理想主義者、自由思想者和躁動者的地方。

我來自美國俄亥俄州，這裡曾經是東部沿海各州的人眼中的西部。來自康涅狄格州的人們離開了人口相對密集、秩序井然的家鄉，帶著遠大的夢想向西部遷移，來到這個美麗而富饒的地區，但這個地區也充滿了危險、失望和困境。

正如《西部保護區：俄亥俄州新康涅狄格州的故事》（The Western Reserve: The Story of New Connecticut in Ohio）中描述的那樣，西部生活一開始很艱難："在前四分之個世紀裡，情況非常糟糕，如果沒有交通系統的建設和貨幣的供應，就不可能有任何改善。" 這些故事的的確確在發生，Moses Cleaveland和他的同伴們去考察荒野，支撐著第一批定居者在林中空地上度過艱苦歲月的進取心和無窮的精力從未動搖過。這種精神和能量，成為俄亥俄州繁榮的工業、教育和文化中心的基礎。

正如麥卡洛解釋的那樣，對這些移民來說，與美國東部相比，西部提供了希望和承諾：自革命戰爭結束以來，前所未有的金融恐慌籠罩著這個新國家。政府的資源和信用已經耗尽，國家發行的貨幣幾乎一文不值，貿易陷入停滯，農民因債務被監禁。事實上，戰後嚴重的經濟蕭條比戰爭持續的時間更長。但在西部，卻有前所未有的資源，廣闊和富饒的土地。西部是機會，西部是未來。

在沒有正式政府的情況下，西部似乎並不像傳說中的那樣荒涼和野蠻。市場確實提供了有效的保護和仲裁機構，無論是作為正式政府的完全替代，還是作為正式政府的補充。

歷史不允許我們看到這些個體如何隨著時間的推移去演變，以迎接新的挑戰，因為正如Morriss指出的那樣，"一旦西部有了財富，政府的到來就不可避免。"同理，在加密領域也是不可避免的。

現在讓我們把注意力轉向加密前沿，就像狂野西部，乍一看似乎很狂野：這裡有很多編碼者、投機者和小販，這個新西部也有協議間和內部的鬥爭，有共患難和共同成功而建立的友誼，有個性、激情、夢想、艱辛、壯觀的失敗和享受非凡的勝利。

但就像過去的西部一樣，秩序和紀律是一直存在於所有的坎坷和動蕩中。因為加密是建立在代碼之上的，所以代碼本身就是行為的監管者。但加密也建立在人之上，這些人不僅通過不受約束的公共對話，還通過使用或不使用協議來相互問責。協議用戶、競爭對手、漏洞賞金獵人和老練的懷疑論者監視協議，以尋找集中化的跡象、容易被泄露的管理員密鑰、速度慢、成本高、安全性鬆散等等。

系統中斷、競爭激烈、內幕交易事件或代碼中暴露的缺陷，都会引發一場不可避免的風暴。去中心化社區共同尋找突發問題的解決方法。儘管還有更多工作要做，但這些合作和競爭的紀律機制有助於清理加密領域的問題。自我監管和加密社區持續要求政府監管機構表態說明，不受約束並不是加密前沿的主流文化。

最後我想說，政府監管機構制定明確的規則，尊重加密領域的獨特性和挑戰，現在還為時不晚。

數字資產是否真的有法律明確性？

SEC和公眾之間的一個基本衝突是，圍繞數字資產的法律清晰度有多大。我為代幣發行事件後提出的安全港條例，的確在"加密貨幣資產發行中何時涉及證券法"這個問題上存在不確定性。但SEC會的普遍態度是，這很明確，沒必要為安全港費心。

"加密資產什麼時候是證券"這一概念的明確性，一定會讓多年來為這個問題苦苦掙扎的加密項目諮詢律師們感到驚訝。例如，我們收到的公眾反饋涉及委員會關於經紀交易商保管數字資產證券的聲明，該聲明區分了"證券型數字資產證券"和"非證券型數字資產"，後者我們不允許由特殊目的經紀交易商保管。

作為回應，許多評論人士要求澄清什麼是"證券型數字資產"，並聲稱由於缺乏透明性，期望經紀自營商進行分析是不公平的。此外，如果透明度意味著基本上所有的代幣都被視為證券，那麼為什麼要設立針對特殊目標的經紀自營商的委員會職位呢？

我們是通過和解來執行規則，還是為模稜兩可而妥協？

SEC最終認為大多數數字資產是證券。即使我們把強制執行作為提供透明度的方式，但它是行不通的。安全性的最終確定只發生在法院（而不是委員會）對此事作出裁決的少數情況下。即使在這些情況下，確定一個代幣最初是作為一種證券提供的，也不能說明代幣本身是一種證券，無論是在最初銷售時還是在二級交易中。

然而，我們的大多數加密貨幣執法行動都不是訴訟行動，而是以和解告終。在涉及平台的情況下，SEC通常只聲明一些數字資產是證券，而沒有具體說明哪些是證券或為什麼是證券。當一方與美國證券交易委員會的執法行動達成和解時，它往往試圖讓案件結束。它沒有動力迫使SEC作為和解的一個條件，提出一個明確的法律分析。

我和專員Elad Roisman在Coinschedule和解中提出了這個問題。也許這種方法是可以理解的，因為和解的各方可能不包括對該代幣的安全/非安全狀態最感興趣的人。然而，如果SEC不能輕易地闡明一個毋庸置疑的法律理論來解釋為什麼特定資產是證券，那麼這個情況是否像SEC所堅持的那樣是透明的？歧義最終對我們有好處，因為它有效地迫使任何與數字資產有任何聯繫的參與者進入我們的監管管轄範圍。

我們是為投資者而戰還是為管轄權而戰？

隨著穩定幣越來越受歡迎，它們引起了一系列爭奪監管地位的監管機構的興趣。穩定幣發行人應該註冊為銀行嗎？穩定幣應該有存款保險支持嗎？FSOC是否應將穩定幣指定為具有系統重要性？穩定幣是貨幣市場基金嗎？CFPB是否應該介入來保護消費者？

鑒於穩定幣的驚人增長，監管機構正在詢問它們是否適合現有的監管框架，以及它們對消費者保護和長期金融穩定的影響是什麼，這是可以理解的。然而，在他們進行這項調查時，我希望他們會對下列事項表示贊同：

1. 許多人發現穩定幣是一種便利的支付工具，可以促進加密貨幣的移動和交換，因此任何限制穩定幣使用的監管措施都必須以大於失去便利性的好處來證明合理性。
2. 由於穩定幣在操作、掛鉤、基礎儲備或透明度方面並不統一，因此監管機構應謹慎進行廣泛的概括。
3. 過於廣泛地應用法律來限制穩定幣，可能會無意中限制其他產品和服務。
4. 試圖利用19世紀私人銀行票據的經驗來摒棄穩定幣的做法，是基於對兩者的誤解。
5. 雖然試圖理解穩定幣是好事，但對穩定幣的恐懼是沒有道理的。正如美聯儲副主席Randal Quarles解釋的那樣："我們不需要害怕穩定幣。美聯儲歷來支持負責任的私營部門創新。根據這一傳統，我認為我們必須充分考慮穩定幣的潛在好處，包括美元穩定幣可能支持美元在全球經濟中的作用。"

我們是在保護投資者還是在剝奪投資者的機會？

把加密前沿和"狂野西部"類比，說明人們擔心不知情和不情願的投資者，因參與加密市場而受到損害。對於那些不認可加密市場機會和價值的人來說，美國缺乏明確監管實際上可能是保護投資者免受傷害的一種方式 ：如果模糊性阻止他們參與，那就更好了！從這個角度來看，一些項目和平台因為監管不確定性而將美國人排除在外，實際上是一件好事。只有未能將美國人拒之門外的項目才會面臨執法行動。

對美國人的廣泛地理封鎖應該引起美國監管機構的關注，即使這的確減輕了他們的監管負擔。例如，最近廣為宣傳的空投事件就把美國人排除在外。這些代幣是獎勵網絡參與者的一種方式。為什麼我們希望美國參與者被排除在獲得應得的獎勵之外？在一次空投之後看看Twitter上的評論，SEC是不會被感激的。

無論是通過緩慢的產品審批，還是使用創造性應用的標準，監管機構都無法讓投資者獲得某些產品和服務。委員會對集合加密貨幣投資工具的做法說明了這個問題。目前可提供的產品包括場外交易產品和有限敞口於加密貨幣期貨的共同基金，敞口於加密貨幣行業的ETH，以及資產負債表上持有加密貨幣的上市公司，與其他國家提供的基於現貨加密的交易所交易產品相比，對投資者來說不方便、不直接、成本還很高。從一個無論如何都不喜歡加密產品的監管者的角度來看，沒有任何損失。

然而，即使投資者選擇不購買特定產品，也會失去對他們來說有價值的參與機會，因為能夠選擇參與也是很有價值的。正如CS Lewis指出的那樣，"在所有的暴政中，真誠地為其受害者的利益而實行的暴政可能是最暴虐的……這種善意的刺痛是難以忍受的侮辱。"

我們是否要假裝一切都是中心化的，以便我們可以對其進行監管？

Gensler主席正確地指出，給去中心化的東西貼上標籤並不一定就使它變成了去中心化的東西。我們在最近的一次所謂的DeFi執法行動中看到了這種現象，該行動指控一家公司和兩名高管進行非法發行行為。

但是，當我們在處理一個協議時，它促進了點對點或個人對代碼的交易，而沒有一個中央中介時，會發生什麼呢？有沒有人以符合法治和憲法原則的方式承擔責任？我們是否可以讓開源協議的開發人員對其負責？

也許我們甚至不應該討論這些問題。畢竟，如果人們利用自動做市商來交換加密貨幣，那麼他們這樣做時是否意識到代碼決定了交易將如何發生，並且沒有人準備好扭轉不良交易？真正去中心化的平台與為中心化金融而設計的監管方法並不適用。

正如一位評論員所觀察到的那樣，"所以，每次他們說'平台必須這樣做''平台必須那樣做'---這個'做'是什麼意思？！含蓄地說，理解這些評論的唯一方法是對證券市場規則的解釋，即明確什麼類型的軟件被允許編寫，但這是不可能的。"

事實證明，很多人都希望與加密領域的中心化中介打交道。如果這些實體從事證券活動，我們可以對其進行監管（當然，假設我們允許他們在我們的監管框架內實際開展業務），但人們選擇與之互動的DeFi協議應該從不同的角度來看待。用Collins Belton律師的話說，"SEC可能是使一些東西真正去中心化的最佳動力"，而這對加密貨幣來說並不是一件壞事，畢竟加密貨幣以去中心化為榮。

我們是在抓壞人，還是在創造"第22條軍規"？

優秀的參與者想知道哪些數字資產是證券，這樣他們就可以弄清楚如何遵守證券法，但在我任職委員會的近4年裡，我們幾乎沒有做什麼來解釋這將是什麼樣子的。我把委員會的責任歸咎於我自己和我的同事。

我們只是不允許員工自由考慮有關加密貨幣如何在證券框架內運作的難題。未來的方向是，不要通過執法行動將實體拖入委員會，並強行拖它們進入實際上並不適合它們的監管體制。相反，我們應該採取一種有條不紊的方法，為市場參與者關心的關鍵問題方面提供答案。

在一項針對加密貨幣交易平台Poloniex的執法行動中，我提出了一個悖論：將數字資產視為證券意味著交易數字資產的平台和中間實體必須向我們註冊，但它們不能在我們現有規則下作為註冊實體運營，因此它們將無法註冊。

在這種異議中，我要求回答一些問題，我認為這裡有必要重複一遍，因為一旦平台上的至少一種數字資產交易被認為是一種證券，就會產生一種複雜性：

1. 該平台能否托管客戶資產，這是集中式加密交易平台的典型特徵嗎？如果是，考慮到我們對數字資產證券的托管的擔憂，該如何做呢？
2. 如果沒有，是否有足夠數量的經紀自營商通過註冊流程來建立流動性市場？
3. 他們的註冊條件是否允許他們作為做市商或代表散戶投資者促進交易？
4. 平台可以同時交易證券和非證券嗎？如果不能，該平台如何使用兩個實體（一個用於數字資產證券的經紀人交易商實體，以及一個用於非證券的附屬非經紀人交易商實體）為客戶提供無縫或至少可服務的交易平台，例如，希望同時交易數字資產和數字資產證券，並使用非安全數字資產支付數字資產證券的交易？
5. 交易平台及其客戶如何確定特定數字資產是否為證券？
6. 如果代幣作為投資合同的一部分在證券發行中出售，那麼該代幣的二級交易必須在多長時間內被交易該代幣的平台視為證券交易？
7. 根據《交易法》，將代幣作為投資合同的一部分作為股權證券進行註冊的機制是什麼？

還有一些我沒有在異議中提到的。例如，經紀自營商或交易場所如何在處理數字資產證券的同時，處理非數字資產和非數字證券？當經紀自營商從事數字資產時，《證券投資者保護法》的覆蓋範圍如何？在數字資產證券方面，如果有的話，轉移代理的恰當角色是什麼？誰能保管符合證券法的數字資產？財務會計準則委員會是否應該解決加密會計問題？一個平台如何發現自己交易的證券，由於數字資產證券的新定義清晰度（假設清晰度在某個點到來），發現自己交易的數字資產證券符合規定？

如果我們打算要求在加密世界中註冊實體，我們必須讓我們的員工進行艱難的探索，根據業務的獨特方面來弄清楚規則將如何適用，並在這樣做時通過透明的監管（而不是執法）過程尋求廣泛的公眾意見。

結論

這些問題旨在激發更深入的跨政府承諾，以尋求合理的監管解決方案。其風險很高，因為政府是帶著比現有非正式紀律機制更好的承諾進入加密領域的。我們確實有監管經驗，可以在這裡發揮作用，但我們必須謹慎行事。政府機構在考慮如何監管時，應該以國會為主導，相互協作，積極諮詢受規則約束和保護的公眾。

我可能會用比其他監管機構更寬鬆的手段來處理這整個過程，但真正的問題不是我或任何其他監管機構想要什麼，而是你們這些監管的預期受益者想要什麼。我渴望看到，一旦我們設定了一些合理、明確的監管參數，你們將在加密領域取得怎樣的成就。

用一個流行的加密播客標準結尾來解釋，它遵循有關領域風險的適當警告，" 你正在向西前進。這是前沿陣地，它不適合所有人。 "

謝謝你允許我在你的西行之旅中順便拜訪你。

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