미국 상원 청문회: “기술 혁신” VS “시한폭탄”, 도대체 스테이블코인을 어떻게 규제해야 할까?

정리:念青, 체인 캡처

미국 시간 12월 14일 10시, 미국 상원 은행, 주택 및 도시 문제 위원회는 "스테이블코인: 어떻게 작동하며, 어떻게 사용되고, 어떤 위험이 있는가?"라는 주제로 스테이블코인에 관한 청문회를 개최했다.

Open Markets Institute의 금융 정책 책임자인 Alexis Goldstein, Circle의 최고 전략 책임자이자 글로벌 정책 책임자인 Dante Disparte, Davis Polk & Wardwell 변호사 사무소의 파트너 Jai Massari, 미국 대학교 워싱턴 법대 교수 Hilary J. Allen 등 네 명의 증인이 회의에 참석했다.

체인 캡처는 "스테이블코인을 어떻게 규제할 것인가"라는 핵심 문제에 대해 법적 배경을 가진 증인 Jai Massari와 Hilary J. Allen의 발언을 요약하고 정리했다.

1. 스테이블코인의 사용에는 어떤 위험이 존재하는가?

이전의 공공 및 민간 화폐 혁신과 마찬가지로, 스테이블코인도 초기 화폐와 동일한 핵심 규제 문제를 안고 있다: 소비자 보호, 시스템 안정성, 안전성, 불법 금융 단속 등. 그러나 심사숙고한 규제는 스테이블코인이 더 낮은 비용, 더 빠른 서비스, 프로그래머블 스마트 계약의 새로운 서비스, 재정 포용성 확대의 기회, 더 큰 추적 가능성, 분산 네트워크를 통한 운영 탄력성 강화의 잠재력 등 더 많은 혜택을 제공할 수 있게 할 것이다.

스테이블코인은 두 가지로 나뉜다. 하나는 달러와 1:1로 연동되고 실제 자산으로 뒷받침되는 스테이블코인이고, 다른 하나는 컴퓨터 프로그램에 의해 공급이 조정되는 스테이블코인이다. 현재 알고리즘 스테이블코인의 활용은 널리 퍼져 있지 않으므로, 오늘은 주로 전자의 스테이블코인 규제를 논의하지만 알고리즘 스테이블코인도 규제 기관의 레이더 범위에 포함되어야 한다.

Jai Massari는 스테이블코인이 새롭지 않으며, 일종의 "협소 은행(narrow bank)" 형태와 유사하다고 주장했다. 스테이블코인은 만기 및 유동성 변환을 하지 않으며, 일반적으로 부분 준비금 은행보다 더 안전한 것으로 간주된다. 스테이블코인의 기본 비즈니스 모델은 결제 수단으로, 현재 주로 암호화폐 거래 및 탈중앙화 금융(DeFi) 애플리케이션에 사용된다.

현재 스테이블코인은 은행 시스템과 실물 경제의 경계에 있다. 그러나 스테이블코인이 소매 결제 등 더 넓은 범위에서 활용됨에 따라 블록체인 기술 기반의 결제는 기존 결제 시스템을 보완하게 될 것이다. 이로 인해 스테이블코인은 결제 서비스와 신용 서비스를 분리하는 방식을 제공하여 새로운 진입자에 의한 경쟁 증가, 서비스 확대, 소비자 비용 절감 및 더 큰 재정 포용성 기회의 잠재력을 증가시킬 것이다.

그러나 이렇게 되면 스테이블코인의 발행이 일정 규모에 가까워지면, 특히 전통 금융과의 관계가 깊어질수록 다양한 문제가 드러날 수 있다. 예를 들어, 잘못 설계된 준비금 운영의 위험, 결제 시스템 운영과 관련된 위험, 규모의 위험 및 규제 격차로 인한 위험 등이 있다.

2. 왜 PWG가 "스테이블코인 발행 주체는 예금 보험 기관이어야 한다"고 요구하는 것은 불필요한가?

스테이블코인의 위험 문제를 바탕으로, 미국 대통령 금융 시장 작업 그룹은 지난달 스테이블코인 보고서(PWG 보고서)를 발표했으며, 여기에는 스테이블코인과 관련된 몇 가지 위험이 확인되었고 이러한 위험을 해결하기 위한 세 가지 제안이 제시되었다. PWG 보고서의 제안 중 하나는 다음과 같다:

*스테이블코인의 위험에 대응하고 스테이블코인의 건전한 운영을 유도하기 위해, 입법은 스테이블 발행 주체가 * 은행 보험 을 받는 예금 기관 이 되도록 요구해야 한다.*

이에 대해 Jai Massari는 스테이블코인 발행자가 FDIC 보험 은행과 유사한 규제를 받는 것은 "불가능하다"며 "불필요하다"고 말했다. 그녀는 이러한 회사들이 스테이블코인 준비금의 위험을 "단기 유동 자산으로 제한할 수 있으며, 이러한 준비금의 시장 가치는 발행된 스테이블코인의 액면가 이하가 되어서는 안 된다"고 주장했다.

기존의 은행 규제 프레임워크를 조정하지 않는 한, 보험 예금 요구는 실행 불가능하다. 은행은 레버리지와 위험 기반 자본 비율의 영향을 받으며, 이러한 비율은 대부분의 자산이 현금 등가물에 비해 상대적으로 유동성이 부족하고 위험이 더 큰 가정에 따라 조정된다. 특히 레버리지 비율은 위험 가중 자본 요구를 지원한다.

예를 들어, 레버리지 비율이 4%인 스테이블코인 발행 주체는 1000억 달러의 유통 스테이블코인을 발행하기 위해 1040억 달러의 통화 및 현금 등가물을 보유해야 하며, 주주 자본의 형태로 40억 달러의 필요한 자본을 완충해야 한다. 스테이블코인 발행 주체의 자산은 현금, 은행 예금 및 단기 미국 국채와 같은 현금 등가물로 제한될 수 있으므로, 전통 은행이 신용 카드 대출, 부동산 대출 및 상업 대출을 통해 필요한 자본 비용을 지불할 수 있는 능력이 없다.

따라서 의회가 비율을 재조정하지 않는 한, 스테이블 발행자의 비즈니스 모델은 보험 예금 기관에게 경제적이지 않다.

Hilary J. Allen은 입법자와 규제 기관이 스테이블코인을 규제된 예금 보험 기관 으로 간주한다면, 합법화된 스테이블코인이 DeFi의 성장을 크게 촉진할 것이다고 주장했다. 그러나 DeFi는 취약한 그림자 은행 시스템으로, DeFi가 큰 규모에 도달하면 실물 경제를 파괴할 수 있다.

DeFi는 중앙 집중식 암호 서비스(스테이블코인 포함)에 심각하게 의존하고 있으며, 이러한 서비스는 다시 전통 금융 서비스에 의존한다. 《이코노미스트》의 최근 기사에서는 "문제는 지금까지 이러한 기이한 금융 공학이 '진짜' 경제를 서비스하지 못했다는 것이다. 오히려 그것은 무형의 카지노를 지탱하고 있다: DeFi를 사용하는 대부분의 사람들은 그들의 많은 투기 토큰 중 하나에 대한 베팅을 촉진하거나 활용하기 위해 그렇게 한다."

현재, 컴퓨터 프로그래밍 지식을 가진 누구나 자산을 무에서 창조할 수 있으며, 제약 없는 금융 자산 공급은 자산 버블 성장의 기회를 의미하고, 더 많은 자산이 가치 하락 기간에 매각된다. 더 많은 자산은 더 많은 거래를 의미하며, 이는 더 많은 거래 상대자 간의 계약 관계를 의미하고, 따라서 시스템을 통해 충격이 전달된다.

PWG 보고서의 관찰에 따르면, 자산 지원 스테이블코인은 도산에 취약할 수 있다. 해킹 공격으로 인한 감정적 공황이 발생하면, 보유자는 자신의 스테이블코인을 환매하게 되고, 이는 스테이블코인 발행자가 스테이블코인을 지원하는 자산 준비금을 청산하기 시작하게 하여 이러한 자산의 시장 가치를 낮추고, 스테이블코인이 거래 수단으로서의 능력을 상실하게 만든다.

그러나 스테이블코인 규제는 은행 예금과 다르다. 두 가지 중요한 측면이 있다: 첫째, 양측의 예금 사용 기대가 다르다; 둘째, 중개 자본 측면에서 다른 역할을 한다. 이러한 차이로 인해 스테이블코인은 은행 규제의 범위에 포함되지 말아야 하며, 금융 안정 감독 위원회(FSOC)와 금융 연구 사무소(OFR)가 그 예상 및 변화를 모니터링해야 한다.

그 외에도, 스테이블코인이 은행 규제 시스템에 포함되면, Meta(페이스북)와 같은 광범위한 사용자 기반을 가진 대형 기술 회사들이 스테이블코인을 새로운 결제 시스템으로 신속하게 채택하게 되어 그 영향력이 막대해지고, 현실 세계의 경제 시스템을 재구성할 수 있다. 이때 기업 거대자의 독점은 금융 안정에 진정한 위협이 될 것이다.

Hilary J. Allen 교수는 또한 "스테이블코인 발행 주체는 예금 보험 기관이어야 한다"는 요구가 지나치게 미시적 규제라고 제안했다. 규제는 개별 스테이블코인 기관에만 초점을 맞추어서는 안 되며, 한 기관이 안정적이라 해서 전체 금융 시스템이 혜택을 받을 것이라는 단순한 가정을 해서는 안 된다. 그러나 2008년 금융 위기의 중요한 교훈 중 하나는 금융 안정 규제가 방향성에서 "거시적 규제"여야 한다는 것이다. 이는 우리가 규제 결정의 시스템적 결과를 고려해야 함을 의미한다.

3. 스테이블코인을 어떻게 규제해야 하는가?

1. 미국 연방 정부의 역할과 기능을 적절히 확대하기

Jai Massari는 현재 미국의 스테이블코인 발행자와 디지털 지갑 서비스 제공자는 주 정부의 통화 발행 기구 및 신탁 회사 당국의 규제를 주로 받고 있다고 밝혔다. 미국 각 주의 규제 정책은 각기 다르며, 예를 들어 뉴욕은 특정 용도의 가상 화폐에 대해 특별 허가 절차를 설정하여 이 프레임워크 내에서 스테이블코인 활동을 규제할 수 있다. 와이오밍주는 암호화폐의 수탁 및 결제 활동에 적합한 자체 특별 용도 은행 면허를 개발했다.

그러나 연방 역할을 확대하는 것이 적절하고 유용할 가능성이 높다. 스테이블코인 발행을 전제로 하여 단기 유동 자산과 관련 결제 서비스를 제공하는 비즈니스 모델에 완전히 적합한 새로운 연방 헌장을 설계할 필요가 있다. 이 헌장은 준비 자산 포트폴리오에 요구 사항을 부과할 수 있으며, 비즈니스 모델의 성격에 따라 레버리지 비율이나 위험 기반 자본 요구를 조정할 수 있다. 또한 스테이블코인 발행자가 위험이 높은 활동에 참여하는 것을 제한하여 준비 자산에 대한 청구를 최소화할 수 있다.

2. 전면 금지 또는 운영 면허 발급

Hilary J. Allen 교수는 스테이블코인의 고유한 취약성, DeFi 생태계 외부의 유용성이 제한적이며 통화 정책을 잠식할 가능성을 고려하여, 의회가 스테이블코인을 금지하는 것을 고려해야 한다고 제안했다. 의회가 전면 금지를 원하지 않는다면, 스테이블코인 면허 제도를 고려할 수 있으며, 발행 주체는 다음의 증명을 제시해야 운영 면허를 받을 수 있다:

1) 스테이블코인이 현실 경제 성장과 관련된 목적을 가지고 있다(즉, DeFi 생태계 외부의 성장); 2) 발행자가 스테이블코인 준비금 및 기술과 관련된 위험을 관리할 수 있는 능력이 있다; 3) 스테이블코인이 금융 안정성에 영향을 미치지 않는다; 4) 스테이블코인이 미국 통화 정책에 위협이 되지 않는다.

3. 더 거시적이고 제한적인 개입 조치

Hilary J. Allen은 스테이블코인을 은행 규제의 범위에 포함시키는 것에 반대해 왔으며, 이는 스테이블코인이 더욱 취약해질 것임을 의미한다. 스테이블코인 발행 과정에서의 영향을 제한하기 위해 다음과 같은 조치를 고려해야 한다:

• 투자자가 스테이블코인의 안정성에 대한 기대를 제한한다;
• 스테이블코인의 사용 상황과 동적 변화를 모니터링한다;
• 대형 기술 회사와 규제된 예금 기관이 스테이블코인을 발행하는 것을 방지한다;
• 규제된 예금 기관이 스테이블코인 발행 주체의 예금을 수용하는 것을 방지한다.

그 외에도, Hilary J. Allen 교수는 몇 가지 더 실현 가능한 제안을 제시했다:

(1) SEC와 CFTC는 관할 범위 내의 스테이블코인을 계속 감독하여 투자자를 보호해야 한다. 구체적으로, SEC와 CFTC는 스테이블코인 발행 주체가 "스테이블코인이 더 안정적이어야 한다"고 주장하는 것을 방지하고, 관할 범위 내의 모든 스테이블코인의 준비금 내용을 강제로 공개해야 한다. 그 외에도, 금융 연구 사무소와 금융 안정 감독 위원회는 스테이블코인의 성장을 모니터링할 책임이 있다.

(2) 보험 예금 기관 및 그 지주 회사의 규제 기관은 지침을 발표하여, 예금 계좌에서 예금 준비금을 보유하고 어떤 암호 자산에 투자하는 것이 안전 규정을 위반하는 것임을 명확히 해야 한다.

(3) 보험이 있는 수탁 기관은 자신의 스테이블코인을 발행할 수 없다.

마지막으로, 이번 청문회에서 상원 의원 Pat Toomey(R-Pa.)의 일부 발언을 요약으로 제시한다. Toomey는 스테이블코인 발행이 보험이 있는 예금 기관에만 국한되어서는 안 된다고 말했다: 첫째, 스테이블코인 발행자의 비즈니스 모델은 전통 은행과 다르다; 둘째, 모든 스테이블코인 발행자가 은행이 되어야 한다는 요구는 혁신을 억압할 것이다; 셋째, 결제 활동의 규제는 공정한 경쟁 환경을 조성해야 한다.

모든 스테이블코인 발행자는 명확한 환매 정책을 채택하고, 스테이블코인을 지원하는 자산에 대한 요구 사항을 공개하며, 유동성 및 자산 품질 요구를 충족할 수 있어야 한다. 규제는 스테이블코인을 사용하는 개인의 프라이버시, 안전 및 기밀을 보호해야 하며, 고객이 제3자와 어떤 정보도 공유하지 않도록 선택할 수 있도록 허용해야 한다. 스테이블코인과 같은 신흥 기술을 고려할 때, 《은행 비밀법》 하의 금융 감독 요구는 현대화되어야 하며, 기존 금융 기관에 대한 요구도 포함되어야 한다.